3月29日，博鰲亞洲論壇2015年年會“非常規(guī)貨幣政策的前景”分論壇在博鰲國際會議中心舉行，中國人民銀行行長周小川參加討論。中新社發(fā) 侯宇 攝

中新網(wǎng)北京8月20日電 題：周小川談?wù)咝糟y行改革：未來道路還要接受實踐考驗

記者 魏晞

中國三大政策性銀行改革，終于落地。

今年4月12日，國務(wù)院關(guān)于國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革方案的批復(fù)在中國政府網(wǎng)公布；7月中旬，國家外匯儲備分別向國家開發(fā)銀行和中國進出口銀行注資480億美元和450億美元，完成兩家銀行改革方案中對資本金補充的要求。

中國金融改革，自此逐漸推進到政策性銀行。其中，國家開發(fā)銀行明確定位為開發(fā)性金融機構(gòu)，而中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進一步明確了政策性銀行的定位。

自1994年成立以來，三大銀行不斷在政策性和商業(yè)性之間曲折探路。伴隨著國際環(huán)境的變化和自身職能定位的調(diào)整，改革幾度啟動又陷入重新思考。隨著改革逐步落地，多年來縈繞在政策性銀行身邊的方向之爭：定位問題、約束機制、資金籌集、公司治理等，此次都有所定論。

就此，中國人民銀行行長周小川近期接受中新社記者專訪，回顧了中國政策性和開發(fā)性金融改革歷程，解讀改革中的具體思路步驟，并談及政策性銀行的新使命。

周小川表示，政策性和開發(fā)性金融將在“一帶一路”建設(shè)等國家戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用。實現(xiàn)對國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家機構(gòu)的注資后，將使其能夠滿足巴塞爾協(xié)議對資本充足率的要求，更好地支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)“兩基一支”建設(shè)，為國家戰(zhàn)略服務(wù)。

今年，是中國政策性銀行的改革年，而最關(guān)鍵是建立三大機構(gòu)的資本約束機制。目前，國家開發(fā)銀行和中國進出口銀行的資本金補充已經(jīng)完成，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資本金補充也將逐步到位。三大銀行改革的未來道路，還要接受實踐考驗。

改革的“起承轉(zhuǎn)結(jié)”

“對政策性金融和開發(fā)性金融的看法，是有周期性變化的，就像一個長軸的鐘擺在運動。但是每次都應(yīng)該有進步，看法慢慢深刻。”周小川說。

最初，中國的政策性銀行是以經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期間的“承重者”身份出現(xiàn)。

周小川表示，三大銀行的相繼成立，使過去承擔各種政策性業(yè)務(wù)的工、農(nóng)、中、建四家專業(yè)性銀行得以減重前行，順利走向商業(yè)化改革。當時有觀點認為，三大政策性銀行完成經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌使命后，或許應(yīng)退出歷史舞臺，“該消亡就消亡，該關(guān)就關(guān)”。

隨后幾年、特別是亞洲金融風波之后，全球出現(xiàn)了政策性金融、開發(fā)性金融走下坡路的趨勢。德國、巴西、日本等國家的政策性銀行，或被兼并收購，或走上了商業(yè)化發(fā)展道路、甚至完全轉(zhuǎn)變成商業(yè)銀行。

中國的三家政策性銀行也不同程度地增加了市場化新業(yè)務(wù)，導(dǎo)致政策性銀行與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域的重疊越來越多，業(yè)務(wù)邊界難以劃清。2006年，中國的政府工作報告提出，“推進政策性銀行、郵政儲蓄機構(gòu)等其他金融機構(gòu)改革”。

資料圖：周小川。中新社記者 金碩 攝翻開有關(guān)政策性銀行改革的厚厚資料可以看到，早在2006年，周小川就曾經(jīng)相當細致地談及他思考中的政策性銀行改革方案：實現(xiàn)政策性銀行的市場化運作，使其受市場制度約束，其中一個有效的途徑就是政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型。一要充實資本金，二要實行分賬管理，三要完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代銀行制度，四要深化內(nèi)部改革。

2008年12月，國家開發(fā)銀行股份有限公司成立，這被視為中國政策性銀行商業(yè)化改革邁出了歷史性的一步。

但是，中國的政策性銀行并沒有在商業(yè)化改革這條路上走太遠。2008年末開始席卷全球的金融危機讓不少國家意識到，危機之下，商業(yè)性金融機構(gòu)從利潤最大化和降低風險的角度考慮，貸款積極性明顯下降，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施乃至涉及重要戰(zhàn)略部署的公共性融資缺乏資金支持。因此，發(fā)展開發(fā)性金融又重回大家的視線。

2013年和2014年，中國政府工作報告連續(xù)兩年提出“實施政策性金融改革”；2015年更首次明確提出“發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融在增加公共產(chǎn)品供給中的作用”。

正是在不斷摸索和調(diào)整中，中國這一輪的政策性銀行和開發(fā)性金融的改革框架已經(jīng)成型。

關(guān)于改革的三大焦點

政策性銀行改革推進至今，一直圍繞著三大焦點問題。

問題之一：建立什么樣的約束機制？

這已有明確答案。在改革方案的設(shè)計中，三家政策性銀行和監(jiān)管方都已達成共識：首要是建立有效的約束機制。

“最終，對銀行機構(gòu)真正有效的是資本約束。沒有資本約束，其他約束方式都難以更好地發(fā)揮效果?！敝苄〈ㄕf。

三家銀行保持穩(wěn)健和可持續(xù)性非常重要，這也是這次改革的重點內(nèi)容之一。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的實踐表明，政策性機構(gòu)容易有過度擴張的沖動，成為只注重執(zhí)行國家計劃而忽視財務(wù)績效的非企業(yè)化實體；往往對可持續(xù)發(fā)展重視不夠，容易有約束機制(特別是資本約束)欠缺和反復(fù)申請政策優(yōu)惠的傾向。解決以上問題成為本輪改革的要點之一。資本約束在一定程度上還可以解決商業(yè)銀行和政策性銀行之間的爭議。嚴格說，開發(fā)性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)之間的界限是有模糊性的，商業(yè)銀行也可以做開發(fā)性業(yè)務(wù)，但是有的商業(yè)銀行不愿意做。二者的競爭經(jīng)常會陷入互相指責之中，商業(yè)銀行的理由之一是，政策性銀行沒有資本約束，所以二者的成本并不一樣。既然對銀行機構(gòu)真正有效的是資本約束，政策性銀行的改革也要推行資本約束，使得其風險加權(quán)資產(chǎn)所產(chǎn)生的資本需求跟商業(yè)銀行的標準基本一致，內(nèi)控和外部監(jiān)管即可得以明確，不再徘徊。

資料圖：周小川。中新社記者 金碩 攝

問題之二：如何實現(xiàn)資本補充？

“解決資本充足率問題，三家銀行可以采取不同措施。可以從體現(xiàn)公共性、體現(xiàn)國家利益的戰(zhàn)略出資人中選擇注資主體，包括財政、社?；鸷推渌恍w現(xiàn)公共性的投資主體。過去開行和口行借用了部分外匯儲備發(fā)放‘走出去’貸款，可以實施債轉(zhuǎn)股并階段性持股。其實，商業(yè)銀行的資本中也有一部分曾來源于外儲。總之，政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)改革的核心仍是要強調(diào)資本約束和資本充足。以前最擔心政策性業(yè)務(wù)不在乎盈虧、盲目擴張規(guī)模的問題，現(xiàn)在要通過資本約束加以解決。”周小川表示。

一組數(shù)據(jù)可以看出三家銀行資金狀況。以國家開發(fā)銀行為例，1998年國開行資產(chǎn)規(guī)模5225億元人民幣，不良貸款率為32.63%；2014年，國開行資產(chǎn)規(guī)模103170億元，不良貸款率已經(jīng)降至0.65%。

目前，國家開發(fā)行和中國進出口銀行的資本金補充已經(jīng)完成，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資本金補充也將逐步到位。

問題之三：如何建立起有效的公司治理機制？

周小川表示，加強公司治理，建立董事會是本輪改革題中應(yīng)有之義。

2008年12月，國家開發(fā)銀行股份有限公司成立，使國開行成為第一家成立董事會的政策性銀行，而今年初從中國人民銀行副行長位置履新中國進出口銀行的胡曉煉，也是以進出口銀行黨委書記、董事長的身份上任。

但這還遠遠不能滿足公司治理的要求。周小川表示，三家銀行的董事會將是混合型：因為承擔著服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的職能，所以政府代表的比重會大一些；同時也要有出資人利益的代表，達到較好的平衡，既要有資本約束、保持財務(wù)健康，也要切實符合服務(wù)國家戰(zhàn)略發(fā)展需要的方向。

他強調(diào)，在這一輪改革的任務(wù)之一，就是要建立健全政策性銀行的董事會、監(jiān)事會和高管層，提升管理層的經(jīng)營管理和執(zhí)行能力，有效發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督職能，形成獨立運作、有效制衡、相互合作、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的公司治理架構(gòu)。

三大銀行的未來挑戰(zhàn)

不過，中國的政策性銀行仍然面臨挑戰(zhàn)：要建立真正以資本充足率為核心的有效約束機制，完成資本金補充只是第一步；建立董事會是本輪改革題中應(yīng)有之義，而三大銀行的董事會或停止運轉(zhuǎn)需要重建、或正在設(shè)計中；作為推動內(nèi)部管理升級和外部約束的有效依據(jù)，三家銀行的公司章程修訂還有待上報國務(wù)院批準；此外，地方融資平臺未來是否“拖累”三家銀行，造成開發(fā)性金融資本金又變得明顯不足，這也有待后觀。

周小川表示，總的來講，三家行的改革及其未來道路還要接受實踐的考驗，畢竟銀行業(yè)是個高風險、影響廣的行業(yè)，不少國際知名大銀行都有艱難掙扎的經(jīng)歷。如果我們能在已有的實踐基礎(chǔ)上，借鑒好的經(jīng)驗，不斷動態(tài)改進，或許三家行的模式能成為中國特色道路中有光彩的一部分。(完)

(中新網(wǎng)江西新聞轉(zhuǎn)載)