中新經(jīng)緯2月28日電 題：銀行資本新規(guī)開啟差異化監(jiān)管

作者 巴曙松 北京大學(xué)匯豐金融研究院執(zhí)行院長

朱元倩 亞洲金融合作協(xié)會研究部總監(jiān)

(資料圖片僅供參考)

自巴塞爾委員會2017年底發(fā)布《巴塞爾Ⅲ的最終文本》(以下簡稱“巴塞爾Ⅲ”)以來，歷經(jīng)5年的醞釀與打磨，銀保監(jiān)會、人民銀行于近日發(fā)布了《商業(yè)銀行資本管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《資本新規(guī)》)，擬征求意見后于2024年1月1日起施行，并同步廢止2012年發(fā)布的《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》(以下簡稱《試行規(guī)定》)。

《資本新規(guī)》面向社會征求意見，既標(biāo)志著國際標(biāo)準巴塞爾Ⅲ在中國正式落地，也是結(jié)合銀行業(yè)發(fā)展中面臨的新情況和新問題對中國版巴塞爾Ⅱ《試行規(guī)定》的更新和完善，對未來提升中國銀行業(yè)的風(fēng)險管理水平、加強中國銀行業(yè)的資本監(jiān)管意義重大。

框架和理念：體現(xiàn)了國際規(guī)則和國內(nèi)規(guī)則的融合

《資本新規(guī)》遵循巴塞爾協(xié)議設(shè)立的三大支柱的基本監(jiān)管框架，在保留了《試行規(guī)定》中的部分內(nèi)容和表述習(xí)慣的基礎(chǔ)上，吸收《商業(yè)銀行流動性風(fēng)險管理辦法》(以下簡稱《流動性辦法》)中差異化監(jiān)管的理念，融入了《商業(yè)銀行杠桿率管理辦法》等監(jiān)管要求，在保持與國際規(guī)則一致性的同時，充分融合、更新了國內(nèi)已有的相關(guān)法規(guī)。

在監(jiān)管框架上，保持了與國際規(guī)則的內(nèi)在一致性。

《資本新規(guī)》繼續(xù)采用了巴塞爾Ⅱ創(chuàng)立的三大支柱監(jiān)管框架，并吸收完善了巴塞爾Ⅲ中的主要內(nèi)容。

在第一支柱資本監(jiān)管中，修訂和完善了資本的定義，提出了最低資本要求、儲備資本要求，以及逆周期資本要求和系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求，覆蓋了信用風(fēng)險、市場風(fēng)險和操作風(fēng)險三類風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)，并對三類風(fēng)險的計量方法予以簡化和完善。

在第二支柱監(jiān)督檢查中，除保持《試行規(guī)定》的相關(guān)要求外，明確要求運用壓力測試工具開展風(fēng)險管理并計提附加資本，覆蓋了第一支柱下未覆蓋的集中度風(fēng)險、銀行賬簿利率風(fēng)險、戰(zhàn)略風(fēng)險等，并提出了銀行資本不足時對利潤留存比例的限制。

第三支柱信息披露標(biāo)準基本與巴塞爾Ⅲ保持一致，引入70張披露模板，對商業(yè)銀行提出了更高的披露要求。

在監(jiān)管理念上，保持了與國內(nèi)流動性監(jiān)管的內(nèi)在一致性?！顿Y本新規(guī)》根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模和跨境業(yè)務(wù)將商業(yè)銀行劃分為三檔，并對三檔商業(yè)銀行分別提出了差異化的監(jiān)管要求。

其中，第一檔銀行為并表資產(chǎn)不低于5000億元或境外債權(quán)債務(wù)余額不低于300億元且占比超10%的銀行，監(jiān)管標(biāo)準對標(biāo)巴塞爾Ⅲ；第二檔銀行為并表資產(chǎn)不低于100億元或境外債權(quán)債務(wù)余額大于零的銀行，監(jiān)管標(biāo)準較巴塞爾Ⅲ更為簡化；第三檔銀行為并表資產(chǎn)小于100億元且境外債權(quán)債務(wù)余額為零的銀行，實施更為簡單的監(jiān)管要求。

這一差異化監(jiān)管理念，與2018年根據(jù)巴塞爾Ⅲ的流動性監(jiān)管要求修訂完成的《商業(yè)銀行流動性風(fēng)險管理辦法》保持了內(nèi)在一致性。在《商業(yè)銀行流動性風(fēng)險管理辦法》中，規(guī)定資產(chǎn)規(guī)模在2000億元(含)以上的商業(yè)銀行適用流動性覆蓋率、凈穩(wěn)定資金比例，資產(chǎn)規(guī)模小于2000億元的商業(yè)銀行適用優(yōu)質(zhì)流動性資產(chǎn)充足率。

在法規(guī)表述上，保持了與國內(nèi)《試行規(guī)定》的內(nèi)在一致性。2012年發(fā)布的《試行規(guī)定》包含10個章節(jié)、180條規(guī)定、17個附件，此次《資本新規(guī)》保留了原有的10個章節(jié)，并將其擴充至208條規(guī)定、25個附件。針對具體條款，《資本新規(guī)》更多沿用了《試行規(guī)定》中的表述。如，在資本的定義中，并沒有選擇國際規(guī)則中的描述法，而是沿用了《試行規(guī)定》中的列示法，細項也與銀行業(yè)非現(xiàn)場監(jiān)管報表保持了一致。又如，在第二支柱中，沿用了《試行規(guī)定》中對商業(yè)銀行的四分類，并在此基礎(chǔ)上對部分未達到資本要求的銀行提出了明確的利潤留存比例的限制，進一步細化了巴塞爾Ⅲ的相關(guān)要求。

模型和權(quán)重：體現(xiàn)了較大的自由裁量權(quán)

巴塞爾Ⅲ是巴塞爾委員會制定的國際規(guī)則，是G20國家共同承諾遵守的最低銀行監(jiān)管原則。相比巴塞爾Ⅲ，《資本新規(guī)》雖然在基本框架和修訂方向上均保持了一致，但是在模型和權(quán)重的選擇上結(jié)合中國宏觀經(jīng)濟和金融體系發(fā)展的實際情況，充分發(fā)揮了自由裁量權(quán)的使用。

首先，資本充足率和杠桿率的整體要求仍比國際規(guī)則略嚴。雖然《資本新規(guī)》在實施時間上比巴塞爾Ⅲ的要求整體推后了一年，但其標(biāo)準仍保留了《試行規(guī)定》的規(guī)定，要求核心一級資本充足率不得低于5%，比巴塞爾Ⅲ4.5%的要求高出0.5%；要求杠桿率不得低于4%，比巴塞爾Ⅲ3%的要求高出1%。雖然這些監(jiān)管標(biāo)準并未比當(dāng)前監(jiān)管要求更加嚴格，但是由于資本定義范圍和部分資產(chǎn)權(quán)重的變化，仍可能導(dǎo)致監(jiān)管成本略有上升。

其次，信用風(fēng)險標(biāo)準法的權(quán)重設(shè)計與國際規(guī)則存在較大不同。一方面，部分敞口的權(quán)重與巴塞爾Ⅲ有所不同。例如，根據(jù)巴塞爾Ⅲ的規(guī)定，非中央政府公共部門的風(fēng)險敞口，即使信用評級為AAA，其風(fēng)險權(quán)重最低也達20%。在《資本新規(guī)》中，將地方政府一般債務(wù)的風(fēng)險權(quán)重降低為10%。巴塞爾Ⅲ要求中小企業(yè)敞口的風(fēng)險權(quán)重為85%，《資本新規(guī)》進一步降低了小微企業(yè)敞口的風(fēng)險權(quán)重至75%，與《試行規(guī)定》保持了一致，但同時將投資級一般企業(yè)的風(fēng)險權(quán)重從巴塞爾Ⅲ規(guī)定的65%提升至75%。另一方面，部分敞口的分類較巴塞爾Ⅲ更為簡單，風(fēng)險敏感性相對較低。如對住宅房地產(chǎn)敞口的劃分，巴塞爾Ⅲ將其分為七檔，而《資本新規(guī)》將其簡化為六檔，權(quán)重也較巴塞爾Ⅲ更高；再如對項目融資敞口的劃分，巴塞爾Ⅲ將其分為三檔，而《資本新規(guī)》將其簡化為兩檔，放棄了對高質(zhì)量項目風(fēng)險權(quán)重的優(yōu)惠。

再次，商業(yè)銀行申請采用信用風(fēng)險內(nèi)部評級法的標(biāo)準較為嚴苛?！顿Y本新規(guī)》要求商業(yè)銀行申請采用內(nèi)部評級法計量信用風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的，提交申請時內(nèi)部評級法資產(chǎn)覆蓋率應(yīng)不低于50%，并持續(xù)提高內(nèi)部評級法資產(chǎn)覆蓋率，確保內(nèi)部評級法覆蓋主要風(fēng)險暴露。該要求雖相對于《試行規(guī)定》在3年內(nèi)提高至80%的要求有所放松，但顯著嚴于巴塞爾Ⅲ中銀行申請信用風(fēng)險高級法的相關(guān)要求，也有待與巴塞爾Ⅲ中部分風(fēng)險敞口不適用于內(nèi)部評級法的相關(guān)要求進一步統(tǒng)一。

最后，操作風(fēng)險計量在引入巴塞爾Ⅲ新標(biāo)準法的同時，保留了巴塞爾Ⅱ的指標(biāo)法。國際標(biāo)準巴塞爾Ⅲ在操作風(fēng)險的計量中，僅提供了標(biāo)準法一種方法，而在《資本新規(guī)》中，不僅將巴塞爾Ⅲ中的操作風(fēng)險標(biāo)準法用于第一檔銀行，還將巴塞爾Ⅱ中的基本指標(biāo)法予以保留，用于第二檔銀行的操作風(fēng)險計量。

《資本新規(guī)》對銀行業(yè)的影響

巴塞爾Ⅲ在中國的落地，標(biāo)志著中國銀行業(yè)風(fēng)險管理和監(jiān)管向國際標(biāo)準邁向了一大步，將有利于引導(dǎo)中國銀行業(yè)不斷提升風(fēng)險管理水平，在國際舞臺上與國際大型銀行用相同的話語體系公平競爭。根據(jù)銀保監(jiān)會測算，《資本新規(guī)》實施后銀行業(yè)資本充足水平總體穩(wěn)定，這為《資本新規(guī)》的實施奠定了良好基礎(chǔ)。

首先，《資本新規(guī)》向銀行傳遞了最新的國際監(jiān)管理念和國內(nèi)監(jiān)管思路，將引領(lǐng)銀行業(yè)風(fēng)險管理邁向一個新的臺階。巴塞爾Ⅲ對國際金融危機暴露出的金融監(jiān)管問題進行了長達10年的全面反思和修訂，《資本新規(guī)》是踩在巨人的肩膀上又歷經(jīng)5年后在中國落地的版本。可以說，《資本新規(guī)》為中國銀行業(yè)帶來了金融危機以來全球銀行監(jiān)管的最佳實踐，其落地也向中國銀行業(yè)傳遞了監(jiān)管部門的監(jiān)管思路和偏好，值得中國銀行業(yè)據(jù)此對自身的風(fēng)險管理理念和能力進行全面審視、改進和提高。例如，巴塞爾Ⅲ取消了內(nèi)部評級法1.06倍的校準乘數(shù)，改為設(shè)置72.5%的資本底線，進一步降低了內(nèi)部評級法的套利空間，這將推動部分不考慮業(yè)務(wù)復(fù)雜程度、過度追求實施內(nèi)部評級法的中小銀行重新思考風(fēng)險管理模型的選擇。再如，在信用風(fēng)險標(biāo)準法中，巴塞爾Ⅲ提供的風(fēng)險權(quán)重包含了兩套體系，一套是允許使用外部評級下的風(fēng)險權(quán)重，另一套是不允許使用外部評級時的風(fēng)險權(quán)重，在《資本新規(guī)》中默認選擇了后者，這也對過度依賴外部評級的銀行提出了重新審視自身風(fēng)險管理體系的要求。

其次，差異化監(jiān)管的實施將在保持銀行體系穩(wěn)健的基礎(chǔ)上，激發(fā)小銀行活力。差異化資本監(jiān)管體系的建立將實現(xiàn)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的同時，降低中小銀行合規(guī)成本，引導(dǎo)銀行體系更好服務(wù)實體經(jīng)濟。從第一檔實施巴塞爾Ⅲ的銀行來看，由于境外債權(quán)債務(wù)數(shù)據(jù)可得性較差，如僅考慮資產(chǎn)規(guī)模，根據(jù)2021年年報公開數(shù)據(jù)，資產(chǎn)規(guī)模超5000億元銀行的資產(chǎn)規(guī)模合計占比超85%，且覆蓋各類商業(yè)銀行。僅從上市銀行來看，不僅包含所有的大型銀行，還包含資產(chǎn)規(guī)模較大的城商行和農(nóng)商行。這在一定程度上保證了《資本新規(guī)》和巴塞爾Ⅲ適用于國際活躍銀行的要求相一致，也將成為防范系統(tǒng)性風(fēng)險的重要保障。中小銀行雖然面臨的監(jiān)管標(biāo)準更高，但由于其監(jiān)管復(fù)雜程度較低，有利于降低其合規(guī)成本，在單體更加穩(wěn)健的基礎(chǔ)上激發(fā)經(jīng)營活力。

再次，充分關(guān)注信用風(fēng)險標(biāo)準法的權(quán)重變化或?qū)鹑隗w系產(chǎn)生多方面影響。中國銀行業(yè)的信用風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)占比普遍較高，且多數(shù)銀行使用的是標(biāo)準法，其權(quán)重的變化將對銀行體系及相關(guān)金融市場產(chǎn)生較大影響，值得充分關(guān)注。對銀行體系而言，《資本新規(guī)》參考巴塞爾Ⅲ大幅提高了商業(yè)銀行債權(quán)的風(fēng)險權(quán)重，其中普通債權(quán)的風(fēng)險權(quán)重從現(xiàn)行的25%提高至30%及以上(根據(jù)SCRA評級結(jié)果有所不同)，次級債等非股權(quán)資本工具從100%提高至150%，這將大幅提高銀行體系的資金成本，對中小銀行形成壓力。對債券市場而言，考慮到銀行是債券的投資主力，投資級企業(yè)債券權(quán)重的降低、二級資本債風(fēng)險權(quán)重的上升都將對債券市場產(chǎn)生一定的波動。對房地產(chǎn)市場而言，《資本新規(guī)》與巴塞爾Ⅲ保持一致，將房地產(chǎn)開發(fā)、商用房地產(chǎn)和居住用房地產(chǎn)等風(fēng)險敞口區(qū)分開來，敏感度更高、權(quán)重差異化更大，也將對不同的房地產(chǎn)貸款產(chǎn)生分層影響。

最后，從全經(jīng)濟周期的角度審視資本監(jiān)管，避免引起宏觀經(jīng)濟的順周期波動?！顿Y本新規(guī)》針對地方政府債權(quán)、中小微企業(yè)等給予了較低的風(fēng)險權(quán)重，這在短期內(nèi)會起到鼓勵銀行配置地方政府債務(wù)，將貸款向中小微企業(yè)傾斜的政策效果。但從整個經(jīng)濟周期的角度來看，設(shè)置過低的風(fēng)險權(quán)重也可能導(dǎo)致潛在金融風(fēng)險的集聚，須警惕由于政府債務(wù)高企或中小微企業(yè)經(jīng)營不善可能對銀行體系產(chǎn)生的風(fēng)險傳導(dǎo)。

謹慎選擇《資本新規(guī)》實施時間并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)

總之，我們期待《資本新規(guī)》推動銀行業(yè)穩(wěn)健運行，也需要警惕可能存在的潛在影響。

一是密切關(guān)注當(dāng)前經(jīng)濟金融形勢可能對銀行產(chǎn)生的影響，謹慎選擇實施時間。當(dāng)前，貨幣環(huán)境整體寬松，銀行經(jīng)營相對穩(wěn)健，根據(jù)定量測算的結(jié)果，《資本新規(guī)》的落地可能短期不會對銀行產(chǎn)生較大沖擊。但仍須密切關(guān)注宏觀經(jīng)濟政策和銀行經(jīng)營環(huán)境的變化，在銀行內(nèi)生增長動能放緩的背景下，防止由于外部市場流動性收緊、中長期投資者不活躍等因素疊加資本工具風(fēng)險權(quán)重的提升，對部分銀行形成較大壓力。

二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)，避免形成多頭監(jiān)管或重復(fù)監(jiān)管。在巴塞爾Ⅲ的框架下，銀行資本監(jiān)管已經(jīng)變成一個龐大而又緊密聯(lián)系的體系?！顿Y本新規(guī)》的落地不僅須做好與已發(fā)布的《商業(yè)銀行銀行賬簿利率風(fēng)險管理指引》《銀行保險機構(gòu)聲譽風(fēng)險管理辦法(試行)》《商業(yè)銀行流動性風(fēng)險管理辦法》等相關(guān)微觀審慎監(jiān)管法規(guī)的銜接，還須重點關(guān)注與《宏觀審慎政策指引》《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定(試行)》《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》《關(guān)于建立逆周期資本緩沖機制的通知》等宏觀審慎監(jiān)管法規(guī)的協(xié)調(diào)，避免形成多頭監(jiān)管或重復(fù)監(jiān)管。

三是及時關(guān)注巴塞爾委員會對新情況的新建議，修訂完善征求意見稿?，F(xiàn)在距離巴塞爾Ⅲ最終文本的發(fā)布已經(jīng)過去5年多的時間，這5年無論是宏觀經(jīng)濟環(huán)境還是金融市場體系都發(fā)生了一定的變化，金融科技的發(fā)展、氣候環(huán)境的惡化、加密貨幣的興起等新情況、新變化都對既有的銀行監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)，巴塞爾委員會也與時俱進提出了完善的思路?！顿Y本新規(guī)》可以主動將這些監(jiān)管思路納入，提升銀行監(jiān)管對當(dāng)前經(jīng)濟金融環(huán)境的適應(yīng)性。

四是積極做好報表修訂和定量測算工作，避免差異化監(jiān)管引發(fā)的監(jiān)管套利。差異化監(jiān)管的好處不言而喻，但是階梯化的差異化監(jiān)管極易產(chǎn)生監(jiān)管套利。例如，在《資本新規(guī)》下的第三檔銀行，僅須承做一筆境外業(yè)務(wù)，無論金額多少，即可成為第二檔銀行，核心一級資本充足率要求便從7.5%下降至5%。而第二檔銀行也可能為了避免更復(fù)雜的監(jiān)管要求，而將表內(nèi)外資產(chǎn)規(guī)模控制在100億元以下而成為第三檔銀行。因此，在制定差異化監(jiān)管的同時，應(yīng)關(guān)注銀行的異常變化，做好日常監(jiān)測和風(fēng)險提示，并根據(jù)實際情況不斷審視監(jiān)管標(biāo)準的適應(yīng)性。

五是不斷加強非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場監(jiān)管聯(lián)動，盡快恢復(fù)高級法的核準工作。當(dāng)前，中國只有6家資本計量高級方法銀行，雖然部分股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行也正在積極建設(shè)資本計量的高級方法體系，但是后續(xù)監(jiān)管部門評估、驗收和核準并未啟動。建議監(jiān)管部門能以《資本新規(guī)》的發(fā)布為契機，重啟資本計量高級方法達標(biāo)申請和核準，讓高級法真正落地，也讓中國的銀行在受到資本約束的同時，也享有通過提升風(fēng)險管理能力節(jié)約資本的機會。(中新經(jīng)緯APP)

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